Lausunto Kansainvälisen työjärjestön (ILO) ratifioitujen yleissopimusten soveltamisesta

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Akava ry:ltä lausuntoa raportoitavien ILO:n yleissopimusten soveltamisesta raportointikaudella. Akava kiittää mahdollisuudesta lausua asiasta ja toteaa yleissopimusten soveltamisesta seuraavaa.

Yleissopimukset nro 87 ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta ja ammatillisen järjestäytymisoikeuden suojelusta (1948); nro 98 järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamisesta (1949) sekä nro 135 työntekijäin edustajien suojelusta yrityksessä ja heidän toimintansa helpottamisesta (1971)

Ammatillinen järjestäytymisvapaus ja kollektiivinen neuvotteluoikeus on suojattu Kansainvälisen työjärjestön ILO:n yleissopimuksissa n:o 87 ja 98.

Yleissopimus nro 135 edellyttää, että yrityksessä toimivia työntekijöiden edustajia suojataan tehokkaasti kaikilta heitä vahingoittavilta toimenpiteiltä, työstä erottaminen mukaan luettuna, joiden syynä on heidän työntekijäin edustajan asemansa tai heidän työntekijäin edustajana toimimisensa tai heidän ammattiyhdistysjäsenyytensä tai heidän osallistumisensa ammattiyhdistystoimintaan edellyttäen, että edustajat toimivat voimassa olevien lakien tai työehtosopimusten tahi muiden yhteisten sopimusten mukaisesti.

Akava toteaa, että työntekijöiden edustajien tehokas suoja kaikkia heille haitallisia toimenpiteitä vastaan, mukaan lukien irtisanomissuoja, on turvattu riippumatta siitä, mihin lakiin edustajan asema perustuu. Luottamusmiehen valinta, asema ja toimivaltuudet määräytyvät yleisesti alaa koskevien työehtosopimusten mukaan. Lainsäädännössä on työehtosopimuksen perusteella valittuja luottamusmiehiä koskien heidän edustusoikeuttansa, tiedonsaantioikeutta ja tehostettua irtisanomissuojaa koskevia säännöksiä.

Akava korostaa, että kaikki henkilöstöryhmät eivät kuulu kaikilta osin työehtosopimusten piiriin. Ylemmillä toimihenkilöillä ei ole kaikilla aloilla työehtosopimuksia, eikä siten sopimusperusteista oikeutta valita keskuudestaan edustajaa.

Lisäksi osalla aloista luottamusmiehen valinta perustuu yleissitovan työehtosopimuksen määräykseen. Näillä aloilla on ollut jossain määrin kiistaa siitä, onko ja mitä luottamusmiehiä koskevia määräyksiä järjestäytymättömän työnantajan on noudatettava yleissitovuuden perusteella. Esimerkiksi luottamusmiessopimusten määräyksiä luottamusmiehen tai luottamusvaltuutetun oikeudesta saada taloudellisia tietoja yrityksestä ja sen työntekijöistä ei ole pidetty yleissitovuuden piiriin kuuluvana velvoitteena. Lisäksi kysymystä siitä, ovatko luottamusmiessopimusten luottamusmiesten valintaa koskevat määräykset yleissitovaa työehtosopimusta noudattavaa järjestäytymätöntä työnantajaa velvoittavia, on käsitelty yleisessä tuomioistuimessa ja työtuomioistuimessa.

Turun hovioikeuden tuomiossa 29.12.2020 / R 19/1158 kysymystä pidettiin tulkinnanvaraisena ja siksi työnantaja jätettiin tuomitsematta työntekijöiden järjestäytymisvapauden loukkaamisesta. Hovioikeuden mukaan kirjoitetun lain perusteella ei ole yksiselitteisesti pääteltävissä, että järjestäytymätön työnantaja olisi velvollinen sallimaan luottamusmiehen asettamisen ja siten sen estäessään syyllistyisi rikoslain 47 luvun 5 §:n mukaiseen rikokseen. Itä-Uudenmaan käräjäoikeuden tuomion L 17/5761, 21/6204 mukaan työntekijöiden yhdistymisvapaudesta ei seurannut, että järjestäytymätön työnantaja olisi velvollinen hyväksymään työehtosopimuksen tarkoittaman luottamusmiehen valinnan.

Työtuomioistuimen oikeuskäytännössä (mm. TT 2011:5) on katsottu, että luottamusmiessopimusten määräykset, mukaan lukien valintaa koskevat määräykset, sitovat normimääräyksinä järjestäytynyttä työnantajaa. Tuomion mukaan oikeus luottamusmiehen valintaan voidaan työtuomioistuimen mukaan lukea järjestäytymisvapauden osaksi. ILOn sopimus nro 87 turvaa muun ohella työntekijöiden järjestöjen oikeuden vapaasti valita edustajansa. Työtuomioistuimen tuomio koskee järjestäytynyttä kenttää eli myös työnantaja on järjestäytynyt työnantajaliittoon.

Asiaa on käsitelty korkeimman tuomioistuimen ratkaisussa KKO 2022:35. Työnantajaliittoon kuulumattoman yrityksen edustajat olivat lakkauttaneet yrityksessä luottamusmiehen tehtävän. Korkein oikeus katsoi, että työntekijöiden järjestäytymisvapauden loukkaamista koskevalla säännöksellä suojattiin järjestäytyneiden työntekijöiden oikeutta valita luottamusmies. Työehtosopimuksen yleissitovuuden ulottuvuudella ei ollut merkitystä rikoksen tunnusmerkistön täyttymiseen. Yrityksen edustajien syyksi luettiin työntekijöiden järjestäytymisvapauden loukkaaminen.

Kysymys siitä, velvoittavatko luottamusmiessopimusten luottamusmiesten valintaa koskevat määräykset yleissitovaa työehtosopimusta noudattavaa järjestäytymätöntä työnantajaa, on lainsäädäntötasolla edelleen epäselvä.

Yleissopimus nro 151 julkisen sektorin järjestäytymisoikeuden suojelusta ja palvelussuhteen ehtojen määräämismenettelystä (1978)

Yleissopimus nro 151 suojaa järjestäytymisoikeutta julkisella sektorilla ja yleissopimuksen 9 artiklassa todetaan erityisesti, että julkisen sektorin työntekijöillä, kuten muillakin työntekijöillä, tulee olla yhdistymisvapauden normaaliin harjoittamiseen kuuluvat kansalaisoikeudet ja poliittiset oikeudet, ilman muita velvoitteita kuin ne, jotka johtuvat heidän asemastaan ja heidän tehtäviensä luonteesta.

Virkaehtosopimuslaeissa on säädetty työehtosopimuslakia vastaavasti sopimuksen voimassaoloon kytketystä työrauhavelvollisuudesta ja sen ohella pysyvästä työrauhavelvollisuudesta, joka koskee vaikuttamista ei-sopimuksenvaraisiin asioihin. Sallitut, voimassa olevaa palvelussuhdetta koskevat työtaistelutoimenpiteet on rajoitettu lakkoon ja työsulkuun.

Virkamiesten ja viranhaltijoiden työtaisteluoikeus sopimuksettoman tilan aikana kohdistuu siis ainoastaan virkaehtosopimuslain mukaisiin sopimuksenvaraisiin asioihin. Keinoja ja asiapiiriä on virkaehtosopimuslaeissa rajoitettu toisin kuin yksityisen sektorin työehtosopimuksissa.

Virkamiesten ja viranhaltijoiden sallitut työtaistelumuodot ovat lakko, hakukielto ja saarto. Kiellettyjä sen sijaan ovat osittainen lakko, ylityökielto, joukkoirtisanoutuminen, poliittinen työtaistelu ja myötätuntotyötaistelu. Poikkeuksena valtiolla on tietyissä viroissa täysi työtaistelukielto.

Julkisen sektorin virkamiesten ja viranhaltijoiden rajoitettu työtaisteluoikeus on perustuslain ja kansainvälisten sopimusten sekä yhdenvertaisuuden näkökulmasta epäoikeudenmukaista ja kyseenalaista. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on toistuvasti todennut, että virkamiesten lakko-oikeutta pitäisi tarkastella heidän tehtäviensä luonteen eikä oikeudellisen asemansa näkökulmasta.

Virkamiehillä ja viranhaltijoilla tulee olla täysimääräiset ja yhdenvertaiset työtaisteluoikeudet neuvottelujen vauhdittamiseksi ja palvelussuhteen ehdoista sopimiseksi.

Viranhaltijoilla ja virkamiehillä on lisäksi suojelutyövelvollisuus. Suojelutyöllä tarkoitetaan työtä, jonka suorittaminen työtaistelua toimeenpantaessa on välttämätöntä kansalaisten hengen tai terveyden vaarantumisen ehkäisemiseksi taikka sellaisen omaisuuden suojelemiseksi, joka työtaistelun johdosta erityisesti vaarantuu. Työtaistelun piiriin kuulumattoman virkamiehen ja virnahaltijan on täytettävä tavanomaiset virkavelvollisuutensa, minkä lisäksi hän on velvollinen tekemään suojelutyötä. Työtaistelun piiriin kuuluvalla virkamiehellä ja viranhaltijalla on oikeus mutta ei velvollisuutta tehdä suojelutyötä.

Yleissopimuksen velvoitteiden toteuttamisen kannalta on ongelmallista, että julkishallinnon työsuhteessa olevien ja sopimussuhteessa olevien välillä on perusteettomia eroja työtaisteluoikeuden osalta. ILO:n yleissopimusten tulkinnassa oikeus työtaistelutoimiin on katsottu olennaiseksi osaksi yhdistymisvapautta. Yleissopimuksen velvoitteiden täysi toteutuminen edellyttää, että julkishallinnon virkasuhteessa olevien henkilöiden oikeus työtaistelutoimiin muutetaan vastaamaan työsopimussuhteessa olevien työtaisteluoikeutta.

Akava toteaa, että palvelussuhteen muoto ei voi olla peruste erilaiselle työtaisteluoikeuden toteutumiselle lainsäädännössä. Työtaisteluoikeuden tulee olla yhdenvertainen palvelussuhteen muodosta riippumatta.

Akava ry

Hannele Fremer
johtava asiantuntija

Miia Kannisto
johtava asiantuntija